中国人民政治协商会议安庆市政协十四届委员会

第四次会议委员提案第12号

案    由：完善行政决策听证制度，积极推动法治政府建设

提 案 人：查正江

审查意见：请市政府法制办公室办理

听证制度是当今全球各国大都采用的一种民众参与的制度，是衡量一个国家政府执政民主化的重要表现之一。我国现在正处于改革开放的深化阶段，处于社会体制变革和政府制度不断创新的过程中，“听证制度”能够很好地实现决策方和广大民众之间的交流和互动。特别是在政府制定重要决策或规章时，听证制度能够最大限度听取民众的意见，正在做到执政的民主化和科学化。根据新时代的要求和社会的变化，党和政府必须建立科学、民主的行政决策体制，这样才能高效而透明地发挥政府的职能，做到真正的公正，推动法治政府建设。完善行政决策听证制度，有助于政府提高执政能力，更好听取来自底层、基层人民的声音，实现科学执政、民主执政和依法执政。

一、当前听证制度存在的问题：

（一）听证参与者的选拔机制不健全

1.没有明确的主持人资格审定制度

听证主持人是行政决策听证会是否能够顺利进行的一个重要角色。国际上惯例是在有关行政决策听证会的法律法规中对主持人的资质进行严格的要求，突出强调独立性和中立性。我国的行政决策听证制度，主持人大都由行政机关自行任命，主持人在一定程度上是行政机构的“代言人”，较难保证听证会的公平与公正。

2.听证代表选拔制度不完善

当前行政决策听证制度中所涉及到的听证代表在现有的法律法规中同样也没有明确的规定，有的法规只是简单要求，而有的法规则根本就没有规定。简单要求的只是笼统地规定了听证代表的范围、人数，而有一些法规则将听证代表分为了有行政部门推荐的常任代表和由组织者根据听证内容来决定的临时代表。但是这样产生的代表并不一定能真正代表相关利益群体，有些行政机关为了听证会能够按照自己的意愿进行，所选定的代表都是有倾向性的。甚至有些听证会代表是在没有准备的情况下被推举为听证会代表的，这样就更不可能很好地行使自己听证代表的权利。

（二）听证的程序不规范

1. 没有统一的程序标准，听证会启动模式比较混乱

我国行政决策听证制度没有一部专门的法律规定，其只是散见于各大法律法规之中，因此行政决策听证程序主要是由各级听证组织机关、政府职能部门自行规定的。于是不同部门不同领域，甚至相同部门相同领域的行政程序都有可能不同。造成了听证会程序不仅不规范，甚至都没有成文的规定。听证会的启动一般分为行政机关启动和民间启动两种。就目前为止，各地的行政决策听证会大多都是行政机构启动，普通民众只是被动地参与。并且主动启动听证会机制的行政机关关于听证会如何召开，召开时需要采取什么样的步骤，如何保证与会双方处于一个平等的地位进行交流，听证的笔录如何记录也没有一个明确的规定，随意性很大。这就给有些行政机关将听证会变成“个体独秀”提供了机会，其可以随意地安排听证会的进程，使听证会顺着自己的意愿发展，使听证会“公益”性的体现，演变成了某些机关或利益团体的“私益”。

2.听证信息内容不透明，公开不充分

国际上行政决策听证规定中，告之是举行听证会的一项重要程序。美国、德国、日本等发达国家均在其法律中对告之进行了明确的规定，就告之的时间、告之的内容和告之的方式都有明确而灵活的要求。但是目前，我国各地行政决策听证会的告之程序，却极为缺失。首先是听证信息公开不充分，一些行政机关在组织召开听证会时所提供的信息是不系统，不完整的。其次听证会代表在听证前需要从听证会机构处获得足够的涉及到自己的信息，同时也需要从听证组织机构获得足够的与听证内容相关的信息，这样听证会代表才能充分表达自己的意见，与行政机关进行平等交流。但是现在相当一部分的听证会，主办机构并没有为听证代表提供足够的信息，代表相关信息不公开，代表之间也无从知晓，无法做到代表间的有效沟通，相关资料交付不及时，让听证代表无从准备。

3.听证会的笔录制度不完善

听证代表所发表的意见最终能否为决策机关所真正听取、作为记载听证会代表意见陈述的重要法律文件——听证笔录能否作为决策机关最终决策行为的重要依据，将直接关系到行政决策听证制度根本目的的实现。当前行政决策听证会制度所涉及到的各项法律法规中对笔录的内容和笔录是否具有唯一根据的法律效力都没有明确规定。《行政处罚法》规定了听证会笔录是有效性要件，其规定笔录需要经由当事人审核后才可签字，还规定了行政机关需要根据笔录来做出行政许可的决定，赋予笔录以法律效力，但是否为听证会裁决的唯一根据，并没有明确规定。而其他规定了听证会制度的法律法规中，对于笔录也只是认为是听证会最后裁决的“参照”或者“重要依据”，而并不是“唯一依据”。这就使笔录对行政行为的约束性大大减弱。

（三）听证的监督和追责机制不到位

1.缺少必要的行政监督

行政决策听证会属于事前行为，是在决策制定前的一种行政举措，而行政监督多是事后监督，倾向于对后果的惩戒，导致听证会处于监督的空白期。而除了行政监督以外，其他方面的监督体制又不健全，由于听证会的信息得不到公开，或公开程度不充分，致使除了行政监督以外的其他监督形式，如媒体监督、民众监督无从实施。

2.缺乏严密的行政追责机制

当前，对行政主体的检举控告或者投诉的处理程序是不公开的，处理的依据，处理的程度也都是人为可控的，所以很难做到透明、公开。而由于行政决策失误而导致的重大问题的追责法律上并没有明确确定，随意性很大，这就导致决策失误的责任很难认定。行政决策涉及的相关利害人的范围广泛，什么程度的决策属于失误的决策，对那些相关利害人造成了侵害，造成了何种侵害，侵害到何种程度，这些都很难界定。再加上如此广泛的涉及面中有些利益损失又是隐形的，所以更为界定决策失误造成了难题。即使界定成为了决策失误，由于是行政决策，属于行政行为，而有听证会参与的行政决策，更可以算的上是集体决策，追责很难。同时，行政方案在策划前，筹备过程中，具体实施到最后造成后果，每一个程序都有大量工作人员参与，这样，对于责任人也同样难以确定。

三、对完善行政决策听证制度的建议

（一）健全行政决策听证的参与者选拔机制

1.明确主持人资质

主持人是行政决策听证会中一个相当重要的角色，主持人的独立性和中立性是行政决策听证会顺利、成功举行的一个重要前提。应当尽快出台规定明确主持人的资质，适当的情况下可以建立听证会主持人资质考核标准，将主持人专业化、岗位化，从而保证主持人的独立资质。而且在法规中还要明确规定主持人回避制度，在什么情况下主持人是需要回避的，以避免主持人带有一定的倾向，要保证主持人的中立。

2.完善听证代表选拔制度

应当参考国外较为成熟的做法，根据各地的实际情况制定明确的听证代表选拔标准和选拔方法。可以规定代表的构成比例，以确保各个阶层的人员都可以阐述自身观点。同时，我们也要考虑到，听证会就像一场官司一样，如果不是切实利益确实受到侵害，又有哪个老百姓愿意放下繁重的工作，繁琐的家事来参加这样的活动？因此，我们首先要规定听证会代表的整体构成比例，同时明确听证会代表各个构成的标准。切实找到决策所涉及到的直接利害人，并通过协商，让直接利害人推荐出自己的代表。

3.探索第三方参与制度

除了听证会所涉及到的利益双方，听证会还应该有中立的，或者是没有直接利益冲突的第三方参与，一方面起到良好的监督作用，一方面可以请到很好的信息公示作用，加大听证会信息的透明度。第三方参与制度，应该同时规定第三方的参与资质，只有相关领域而没有利害关系的其他个人或团体代表，或者是中立的媒体代表可以出席。

（二）规范听证程序

1.统一听证程序

包括听证会举行时所涉及到的步骤和具体方法，同样也要将之步骤化、制度化。主持人要按照统一的听证步骤，给予听证双方同等的发言机会和时间，而且发言的人数、次数和时间都应该在听证会之前传达清楚。除了规定听证双方的发言时间、次数和顺序以外，还应该有一个双方讨论、争辩的时间段。最后听证会还应该有一个表决程序，以决定所听证的方案是否通过。主持人要综合听证会的表决情况和举行情况来最后决定听证会是否中止、终止或者暂停。而且听证会在什么情况下暂停，什么情况下中止，什么情况下终止，在听证的程序中都应该有明确的说明。

2.增加听证信息的透明度

公开是行政决策听证程序顺利进行的前提条件,也是防止用专横的方法行使权力的有力保障。首先要明确规定听证会告之的内容，要包括听证会本身的信息资料，如听证会举行的具体时间、地点；听证会所要听证的详细方案，及方案的详细说明。听证会的主办方，听证会的主持人资质以及听证代表的选举标准和构成。其次要规定告之的时间。听证机关要根据听证方案所涉及到的地域广泛程度，事件复杂程度和代表数量来决定告之的时间。提前告之的时间量根据具体情况控制好提前量。最后要规定告之的方式。告之的方式根据告之的对象可以分为两种，一种主要是针对行政决策听证会参与者的。这种告之要做到确保每一个与会者都能够在第一时间得到准确的信息和资料。可以采用书面告之、电子告之和专人电话告之等多种方法，确保告之成功。另外一种，是针对非听证会参加者的其他民众、媒体，即广泛的社会大众。这种告之也可以称之为“公示”。听证机关需要在地方的主要媒体，包括党政机关的主要机关报纸，地方的电视台以新闻、专稿等形式集中告之。

3.加强听证笔录的效力

笔录必须对行政决策具有一定的法律效力，甚至是“唯一依据”的法律效力，才能够对行政机关起到约束作用，也才是听证代表积极参与的动力所在。如果听证代表精心准备，辛苦争论的最后，其得出的结论对行政决策没有任何约束力，或者只有部分约束力，这无疑会打击听证代表的积极性，降低行政决策听证制度的权威性。应当尽快出台专门的规定明确将听证的笔录作为行政决策的“唯一依据”。这样才能凸显行政决策听证制度的法律效力。

（三）完善听证监督和追责机制

1.加强监督

这就需要我们政府机关的有关部门更新观念，将行政决策听证会本身就作为一个独立的行政行为进行监督，而不是将其划分到“决策”的宏观过程中。同时，应当发挥广大人民群众的力量，提倡民主监督，建立健全合理的民主监督回应机制。对于参与决策听证会的代表，听证机关或者其上级领导机关有必要建立实时的反馈与回应制度。同时也要重视广大媒体和其他相关或间接相关的利益团体的反馈。当有人提出异议或申诉时，需要及时回应。当没有人听出申诉时，也要及时与听证代表进行意见调查，以了解代表对该行政行为实施后的意见与想法。

2.加强追责

将行政决策的实施结果进行分类，严格界定造成何种程度的后果可以算为行政决策失误，根据结果的不同情况将决策失误分成不同的等级，并根据不同等级酌情规定追责的程度。在将行政决策失误进行定性以后，审核决策实施的每一个环节，在哪一个环节上出现了问题，就追责于哪一个环节。同时在问题经手人和主管负责人之间进行问题追责，以解决追责难，相关责任人定性难的问题。只有建立完善的行政决策追责制度，才能在行政决策实施之后，保证行政决策整个实施过程的顺利进行，特别是容易被人忽略的行政决策听证制度，也才能够被纳入到监督、审核、追责的这些环节中来，才能有足够的警示威慑作用。

（四）营造良好的外部环境

1.强化行政机关的服务意识

行政机关应该正确认识政府的服务人民的职能，增强自身的行政服务意识。只有服务行政的观念深入人心，才能够从根本上完善行政决策听证制度的行政环境，为人民民主听证，民主参政议政打下良好基础。政府机关及其工作人员要充分相信群众的智慧，在树立了行政服务的观念之后，当行政过程中遇到难以解决的问题与困难时，通过行政决策听证会制定向广大人民群众征求意见，实现民主执政、服务型执政的良好互动，才能够使行政决策听证制度得到开花结果的良好环境土壤。

2.增强民众的民主听证意识

随着社会的进步和改革的深化，人民的自主意识和法治观念逐步增强，以习近平为核心的新一代党中央领导集体也大力提倡法治理念。在此基础上，应进一步增强普通民众的维权意识，法律主体意识。行政决策听证制度，正好是一个民众实现维护自身权利的途径和方式。加大对民众行政决策听证制度的宣传，使民众真正了解什么是行政决策听证，当民众拥有了强烈的法律主体意识和维权意识，其参与听证的就会高涨，就会积极参与到政府计划所举办的行政决策听证之中来。

关于安庆市政协十四届第四次会议第12号提案的办理情况

案由：完善行政决策听证制度，积极推动法治政府建设

提案人：查正江

办理单位：市政府法制办公室

内    容：

查正江委员：

您在市政协十四届四次会议期间提出的“完善行政决策听证制度，积极推进法治政府建设”提案收悉。我办高度重视，积极办理，现就办理情况答复如下：

我市2015年出台的《安庆市人民政府关于进一步规范政府系统重大事项决策行为的实施意见》（宜政发〔2015〕17号）已将听证纳入决策程序之中，规定“决策承办单位在决策前期工作中，应当进行调查研究，通过座谈会、听证会、问卷调查等多种方式充分听取相关方面的意见和建议”、“法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证，听证报告应当作为决策的重要依据”。我市在供水价格调整、民用管道天然气价格调整等重大事项决策前，均按规定开展了听证。《行政处罚法》、《行政许可法》规定的听证，我市在实践中也严格按照法定的听证程序执行。

目前，听证制度尚无专项的法律或文件加以规定。在实践中，我市将加强制度探索创新，优化听证程序，发挥听证作用。通过完善听证制度，畅通公众参与政府决策的渠道，充分听取与决策有利害关系的各方利益诉求，进一步推进决策科学化、民主化。